在世界現代化進程中，伴隨城市化產生的農村衰落和城市貧民現象，一直是困擾發展中國家的一個重大問題。中國特色社會主義現代化必須統籌協調好城市和農村的關系，新型城鎮化和鄉村振興是我國解決這一矛盾的兩個主要戰略。在這兩個戰略中，縣域都處于重要位置，發揮著重要作用。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，在“推進以人為核心的新型城鎮化”部分明確指出，要“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，在“實施鄉村建設行動”部分，指出要“強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建成服務農民的區域中心。統籌縣域城鎮和村莊規劃建設”?？h域既是新型城鎮化的基本單位，也是實施鄉村振興的基本單元，協同推進新型城鎮化和鄉村振興要牢牢抓住縣域這個載體。
一、縣域是推進新型城鎮化和鄉村振興的重要場域
黨的十九屆五中全會明確指出，縣城是城鎮化建設的重要載體。首先，新型城鎮化強調大中小城市和小城鎮協調發展?？h城屬于小城市或者小城鎮，本身就是新型城鎮化的一部分。一些人認為城市化路徑的最佳選擇是大城市和都市圈發展。當然，大城市和都市圈確實有著海量的外來人口，毋庸置疑是推進城鎮化政策的重點和難點，但是不等于縣城就可以被忽視，縣城也是農村人口進城的重要選擇。尤其是在大中城市定居生活成本相對較高的情況下，縣城仍然是很多農民進城的最佳選擇。其次，提高縣域城鎮化水平可以有效帶動農村發展?？h城是聯系城鎮和鄉村的關鍵節點，在輻射帶動農村發展方面，縣城相較于大中城市有得天獨厚的地理優勢。再次，縣域城鎮化有利于農民就地就近實現非農就業，為農民提供穩定的就業增收渠道，減輕大中城市城鎮化的人口壓力。一些新型職業農民還可以實現居住在城市、工作在農村，兼顧提高生活水平和穩定農業生產。最后，縣域仍然是我國發展相對落后的區域，加大縣域開發力度，可以為國民經濟提供新的增長點?？傊?，提高縣域城鎮化水平是一舉多得、多方共贏的重要舉措。
縣域是推進鄉村振興的基本單元。鄉村振興雖然最終目標在農村，但是很多具體工作都需要在縣域內開展。村莊規劃、農村產業發展，需要在縣域內統籌謀劃和實施；農村基礎設施和公共服務完善，需要縣域統一安排和組織；農村制度改革，需要縣級黨委政府肯定、支持和提供配套；國家的投資、扶持政策等，需要縣級黨委政府具體落實?？傊?，推進鄉村振興戰略，縣一級是繞不開的關鍵節點，也是落實各項措施的基本單元。
二、縣域新型城鎮化和鄉村振興的關系
新型城鎮化和鄉村振興既相輔相成又相互競爭。這種關系在縣域體現得尤為明顯。在相輔相成方面，首先，城鎮化的本質是農業農村人口轉變為城市人口，城鎮化的發展意味著越來越多的農業人口轉向城鎮定居和生活，農業人口相對減少，農業規?；洜I才可能實現。其次，縣城是以城帶鄉、以工補農的關鍵節點。縣域產業發展了，農民才能有穩定的增收渠道；縣域城鎮基礎設施和公共服務水平提高了，農民定居于此，既能兼顧農業生產，又能享受現代化的生活。這樣既減輕了大城市的人口壓力，又降低了鄉村振興的難度。鄉村振興提高農業生產效率，為城鎮化和工業化打下更堅實的發展基礎；改善農村生態環境，為城鎮化和工業化提供更可靠的生態保障；提高農民素質，為城鎮化和工業化提供更強勁的人口動力。
但是，也要清醒地認識到，城鎮化和農村發展存在競爭關系。城鎮發展需要投入資本、注入產業，農村發展同樣也需要；城鎮擴容需要完善基礎設施和公共服務配套，農村發展也是如此；城鎮擴張需要更多的土地和人口，農村也需要盤活土地、吸引人員返鄉創業。而資源總是稀缺的，不可能同時滿足所有地區的發展需要。
總之，縣域新型城鎮化和鄉村振興的這種相輔相成又相互競爭的關系，要求必須抓住關鍵節點和主要矛盾，謀劃好縣域內城鎮和鄉村發展規劃，協調推進縣域工業和農業現代化，通盤考慮城鎮和鄉村的基礎設施和公共服務配置。充分挖掘其相輔相成的特性，避免兩者惡性競爭。
三、協同推進縣域新型城鎮化和鄉村振興的建議
正確理解協同推進縣域新型城鎮化和鄉村振興的內涵。協同推進不等于同步推進、同等推進，而是強調在協調兩者關系的基礎上，有重點、有方向、有步驟地推動兩者共同進步；協同推進也要防止只重視一方而忽視另一方，只關注城鎮化，對農村不管不顧，或者只重視農村而忽視了城鎮化都是不對的。協同推進是通過推動突破關鍵點帶動整體的發展，通過一方的發展促進另一方的發展，形成良性循環。在實際工作中，無論是推進新型城鎮化還是實施鄉村振興戰略，都要從兼顧對方發展、有利于縣域整體發展的角度謀劃實施。
注重城鄉一體規劃，科學編制縣域城鄉融合發展規劃。在規劃的過程中，要理清發展思路、明確發展格局、定位發展方向等。堅持城鄉融合、一體設計、多規合一理念，通過規劃把產業發展、生態保護、城鄉功能等統籌起來。把縣城、產業集聚區、縣域次中心、中心鎮、特色小鎮、村落分布等統一納入規劃中。切實維護規劃權威性、嚴肅性，嚴格落實各項規劃要求，加強規劃的督促檢查，確保一張規劃圖繪到底。
破除城鄉分割的體制弊端，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道。加快推進農村土地制度改革，建設好農村產權交易市場，完善農村土地流轉制度，推進農村集體建設性用地入市，審慎推進農村宅基地制度改革。建立城鄉人才自由流動機制，進一步破除農民進城落戶限制，推進縣城租購同權改革，打通城鄉社會保障轉換渠道，鼓勵村集體經濟組織探索人才加入機制。大力推廣普惠金融，完善農村金融服務體系，創新農村金融服務形式，提高農民獲取專業金融服務的便利度。建立工商資本入鄉促進機制，完善稅收優惠、貸款貼息、財政支持、精神激勵等制度，鼓勵工商資本投資農村。
壯大縣域經濟，統籌推進縣域產業發展。深化行政審批制度改革，簡化行政審批流程，推進縣級電子政務建設，加強法治建設，優化縣域營商環境。大力發展縣域產業集聚區，以產業集聚區為載體落實招商引資優惠政策，構建縣域主導產業鏈條，完善周邊生活配套，形成集聚效應。統籌推進縣域一二三產業融合發展，支持試點縣（市）編制縣域城鄉產業統籌發展規劃，科學規劃縣域產業、合理布局鄉村產業，形成縣城、中心鎮（鄉）、中心村層級分工明確、功能有機銜接的格局。加強對重點縣（市）產業規劃和產業發展的智力支持和指導，重點培育壯大鄉村特色產業，打造城鄉產業融合發展示范縣。
推動縣域城鄉基礎設施一體化。建立城鄉基礎設施一體化規劃機制，以市縣為整體，統籌規劃城鄉基礎設施，統籌布局道路、供水、供電、信息、廣播電視、防洪和垃圾污水處理等設施。構建事權清晰、權責一致、中央支持、省級統籌、市縣負責的城鄉基礎設施一體化建設機制。健全分級分類投入機制，對公益性和經營性基礎設施，建立不同的投入機制。建立城鄉基礎設施一體化管護機制，加快建立“權屬清晰、責任明確、保障到位、體系健全”的農村基礎設施長效管理機制，將城鄉道路等公益性設施的管護、運行投入，納入一般公共財政預算，構建縣鄉村三級管護管理體系，明確職責、加強監管、夯實責任。
本文系河南省社會科學規劃專題項目“習近平總書記關于縣域治理‘三起來’重要論述的河南實踐研究”（2020ZT01）階段性成果
(作者：李智永 單位：中共河南省委黨校）
(本文刊發于《黨的生活》2021年第5期上)
